Последно актуализиран на 27 Април 2024 Неудачите на антикризисното трудово законодателство
Отговор, предоставен отдоц. д-р Андрей Александров
28 Септ 2023
➤ Дефицитите на трудовото законодателство се разкриха с особена острота във времето на обявеното извънредно положение през март 2020 г. и последвалата го извънредна епидемична обстановка.
След обявяването на извънредно положение в страната с Решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., първите мерки за ограничаване на разпространението на COVID-19 бяха въведени със Заповед на министъра на здравеопазването № РД-01-124/13.03.2020 г. В трудовите отношения за първи път се заговори например за „възлагане“ на дистанционна работа едностранно от работодателя. Този механизъм до момента беше непознат на трудовото ни законодателство, обвързващо като принцип полагането на труд при условията на надомна работа или работа от разстояние със съгласието на страните по трудовото правоотношение.
Законодателят побърза да „валидира“ част от правилата, въведени по административен ред, като ги облече в законова форма. На обнародвания на 24 март 2020 г. Закон за мерките и действията по време на извънредното положение беше придадена обратна сила – от датата на обявяване на извънредното положение, т.е. от 13 март 2020 г. Законът възпроизведе вече установени в заповедта на здравния министър правила като споменатото по-горе едностранно възлагане на дистанционна работа. Същевременно този закон овласти министъра на здравеопазването да въвежда „и други временни мерки и ограничения“. Наред с това ЗМДВИП предвиди редица изменения в различни закони – в сферата на данъчното, трудовото, миграционното законодателство и т.н.
Използваната законодателна техника обуслови сериозни тълкувателни затруднения. Когато със закон, „самоограничил се“ със срок на действие, се променят други закони, валидни ли са тези изменения и след изтичането на срока на действие на закона, с който са приети? Логичен е отрицателният отговор, но по-внимателният прочит на закона бързо го разколеба. Ако измененията в едни закони категорично заявяваха еднократност на приложението си (изменения, валидни за 2020 г. в Закона за корпоративното подоходно облагане, Закона за счетоводството, Закона за независимия финансов одит, Кодекса на застраховането и т.н.), формулировката на промените в други закони говори за установяването на правила с трайно и многократно приложение за неопределен период в бъдещето. Казаното може да се илюстрира със създадения нов чл. 120б КТ за възлагането на надомна работа или работа от разстояние. Буквалното езиково тълкуване на разпоредбата води до извода, че тя би намерила приложение винаги, когато страната е в извънредно положение, а не само при извънредното положение, обявено с Решението на Народното събрание от 13 март 2020 г. Разбира се, вероятно в друга форсмажорна ситуация ще се наложат и ще бъдат предприети и други промени, но това е въпрос на бъдеща законодателна политика и – което е същественото тук – по никакъв начин не личи от формулировката на приетия текст.
Създаденият законодателен парадокс намери своето „оригинално“ разрешение. Срокът на обявеното в страната извънредно положение изтече на 13 май 2020 г., което неизбежно повдигна и въпроса за действието на ЗМДВИП. Според наложилата се вече порочна практика на българския законодател, със Закон за изменение и допълнение на Закона за здравето (обн. ДВ, бр. 44/13.05.2020 г.) бяха направени промени в множество други закони, вкл. в ЗМДВИП, чието действие вече изтичаше. Цитираната по-горе разпоредба на § 52 от ПЗР на ЗМДВИП беше изменена, като в нея бяха заличени думите „и се прилага до отмяна на извънредното положение“. По този начин законодателят промени първоначалното си намерение ЗМДВИП да е акт със срочно действие и му придаде характера на закон с неограничено във времето приложение. Впрочем, същата идея се открива и в промяната на наименованието на закона, в което механично бяха включени думите „и за преодоляване на последиците“. Колко дълго ще продължи „преодоляването на последиците“ от извънредното положение трудно може да се прогнозира, но към днешна дата е ясно, че законът е действащ, създава права и задължения за неограничен кръг правни субекти и ще продължи да се прилага, докато не бъде отменен.
Сякаш за избягване на съмненията дали ще се запази действието и на промените, въведени чрез ЗМДВИП в Кодекса на труда, новите правила в трудовия закон също претърпяха редакционна промяна: към думите „при обявено извънредно положение“ бяха добавени „или обявена извънредна епидемична обстановка“. Става дума за възлагане на надомна работа и работа от разстояние при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 120б КТ), преустановяване на работата при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 120в КТ), въвеждане на непълно работно време от работодателя при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 138а, ал. 2 КТ), ползване на отпуск при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 173а КТ), трудово възнаграждение при преустановяване на работата при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 267а КТ).
Ако възраженията към провежданата по време на извънредното положение и след него законодателна политика в областта на трудовото право се свеждаха единствено до правно-технически несъвършенства, критиката може би щеше да изглежда самоцелна. За съжаление проблемите са много по-дълбоки. Част от възприетите решения са неясни и объркващи за адресатите си. Други влизат в пряко противоречие с основни принципи на трудовото право и установения правен ред изобщо. Не липсват и празноти в правната уредба, които можеше и трябваше да бъдат преодолени.
1. Например темата за ползването на платения годишен отпуск в условията на разпространението на COVID-19 изначално пораждаше обърквания, произтичащи от неясната и разхвърляна законова уредба. В разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., и за преодоляване на последиците (според актуалната редакция на заглавието на закона), беше предвидено, че работодателите и органите по назначаване може да предоставят до една втора от платения годишен отпуск на работника или служителя и без негово съгласие. Същевременно разпоредбата на чл. 173а КТ „Ползване на отпуск при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка“ предвижда, че когато поради обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка със заповед на работодателя или със заповед на държавен орган е преустановена работата на предприятието, на част от предприятието или на отделни работници и служители, работодателят има право да предостави платения годишен отпуск на работника или служителя и без негово съгласие. Трудно може да се обясни защо двете разпоредби създават диференцирани режими за едно и също работодателско правомощие, но при различни предпоставки (в първия случай дейността на работодателя не е преустановена, а във втория трябва да е преустановена).
2. Въпреки изобилната законодателна активност в периода на извънредното положение и извънредната епидемична обстановка, конкретни отговори на много въпроси, свързани с работодателските задължения, така и не бяха дадени.
Някои от непълнотите в законовата уредба са идентифицирани отдавна в правната ни литература и може би моментът беше подходящ за преодоляването им, но това така и не се случи. Придобилата особена популярност „дистанционна работа“ поставя правни проблеми още от 2011 г., когато в Кодекса на труда бяха въведени допълнителните условия за извършване на надомна работа (нов раздел VIIIа, чл. 107б – 107ж КТ) и допълнителните условия за извършване на работа от разстояние (нов раздел VIIIб, чл. 107з – 107п КТ). В разпоредбите на чл. 107г, т. 3 и чл. 107д, т. 1 КТ в раздела за надомната работа например са преповторени общите задължения на страните по трудовото правоотношения във връзка със здравословните и безопасни условия на труд: задължението на работодателя да осигури такива условия, и на работника или служителя – да ги спазва. Как може обаче работодателят да осигури каквито и да било условия в дома на служителя? Или да осигури спазването на санитарните и противоепидемични мерки? По този наистина „специфичен“ въпрос за съжаление законът мълчи.
С обсъжданите в момента изменения в трудовото законодателство отново се засяга темата за работата от разстояние и осигуряването на здравословни и безопасни условия на труд при полагането ѝ. Като някакво криворазбрано „решение“ на този проблем законодателят изглежда ще наложи допълнителни тежести на работодателите: да събира, съхранява и обработва информация относно характеристиките на осигуреното от работника или служителя работно място за извършване на работа от разстояние. Въз основа на получената информация работодателят ще трябва да направи преценка за възможността работата да се осъществява във връзка с утвърдените в предприятието правила и нормативните изисквания по безопасност и здраве при работа. „По този начин работодателят ще може да изпълни задължението си да гарантира към датата на възникване или изменение на трудовото правоотношение работни места за извършване на работа от разстояние, които отговарят на минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд, определени в Закона за здравословни и безопасни условия на труд и в нормативните актове по прилагането му“ (из мотивите на законопроекта, обявен за обществено обсъждане на 11.08.2023 г.). Нещо повече, предвижда се и задължение на работодателя да осигурява на работещите от разстояние подходящо обучение и инструктаж по безопасност и здраве при работа в съответствие със спецификата на индивидуалното му работно място и на професията.
Казано накратко, работодателите може да се окажат натоварени с допълнителни административни задължения, чието изпълнение коства време и материален ресурс.
Заключение
След обявяването на извънредно положение в страната с Решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., първите мерки за ограничаване на разпространението на COVID-19 бяха въведени със Заповед на министъра на здравеопазването № РД-01-124/13.03.2020 г. В трудовите отношения за първи път се заговори например за „възлагане“ на дистанционна работа едностранно от работодателя. Този механизъм до момента беше непознат на трудовото ни законодателство, обвързващо като принцип полагането на труд при условията на надомна работа или работа от разстояние със съгласието на страните по трудовото правоотношение.
Законодателят побърза да „валидира“ част от правилата, въведени по административен ред, като ги облече в законова форма. На обнародвания на 24 март 2020 г. Закон за мерките и действията по време на извънредното положение беше придадена обратна сила – от датата на обявяване на извънредното положение, т.е. от 13 март 2020 г. Законът възпроизведе вече установени в заповедта на здравния министър правила като споменатото по-горе едностранно възлагане на дистанционна работа. Същевременно този закон овласти министъра на здравеопазването да въвежда „и други временни мерки и ограничения“. Наред с това ЗМДВИП предвиди редица изменения в различни закони – в сферата на данъчното, трудовото, миграционното законодателство и т.н.
Използваната законодателна техника обуслови сериозни тълкувателни затруднения. Когато със закон, „самоограничил се“ със срок на действие, се променят други закони, валидни ли са тези изменения и след изтичането на срока на действие на закона, с който са приети? Логичен е отрицателният отговор, но по-внимателният прочит на закона бързо го разколеба. Ако измененията в едни закони категорично заявяваха еднократност на приложението си (изменения, валидни за 2020 г. в Закона за корпоративното подоходно облагане, Закона за счетоводството, Закона за независимия финансов одит, Кодекса на застраховането и т.н.), формулировката на промените в други закони говори за установяването на правила с трайно и многократно приложение за неопределен период в бъдещето. Казаното може да се илюстрира със създадения нов чл. 120б КТ за възлагането на надомна работа или работа от разстояние. Буквалното езиково тълкуване на разпоредбата води до извода, че тя би намерила приложение винаги, когато страната е в извънредно положение, а не само при извънредното положение, обявено с Решението на Народното събрание от 13 март 2020 г. Разбира се, вероятно в друга форсмажорна ситуация ще се наложат и ще бъдат предприети и други промени, но това е въпрос на бъдеща законодателна политика и – което е същественото тук – по никакъв начин не личи от формулировката на приетия текст.
Създаденият законодателен парадокс намери своето „оригинално“ разрешение. Срокът на обявеното в страната извънредно положение изтече на 13 май 2020 г., което неизбежно повдигна и въпроса за действието на ЗМДВИП. Според наложилата се вече порочна практика на българския законодател, със Закон за изменение и допълнение на Закона за здравето (обн. ДВ, бр. 44/13.05.2020 г.) бяха направени промени в множество други закони, вкл. в ЗМДВИП, чието действие вече изтичаше. Цитираната по-горе разпоредба на § 52 от ПЗР на ЗМДВИП беше изменена, като в нея бяха заличени думите „и се прилага до отмяна на извънредното положение“. По този начин законодателят промени първоначалното си намерение ЗМДВИП да е акт със срочно действие и му придаде характера на закон с неограничено във времето приложение. Впрочем, същата идея се открива и в промяната на наименованието на закона, в което механично бяха включени думите „и за преодоляване на последиците“. Колко дълго ще продължи „преодоляването на последиците“ от извънредното положение трудно може да се прогнозира, но към днешна дата е ясно, че законът е действащ, създава права и задължения за неограничен кръг правни субекти и ще продължи да се прилага, докато не бъде отменен.
Сякаш за избягване на съмненията дали ще се запази действието и на промените, въведени чрез ЗМДВИП в Кодекса на труда, новите правила в трудовия закон също претърпяха редакционна промяна: към думите „при обявено извънредно положение“ бяха добавени „или обявена извънредна епидемична обстановка“. Става дума за възлагане на надомна работа и работа от разстояние при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 120б КТ), преустановяване на работата при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 120в КТ), въвеждане на непълно работно време от работодателя при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 138а, ал. 2 КТ), ползване на отпуск при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 173а КТ), трудово възнаграждение при преустановяване на работата при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 267а КТ).
Ако възраженията към провежданата по време на извънредното положение и след него законодателна политика в областта на трудовото право се свеждаха единствено до правно-технически несъвършенства, критиката може би щеше да изглежда самоцелна. За съжаление проблемите са много по-дълбоки. Част от възприетите решения са неясни и объркващи за адресатите си. Други влизат в пряко противоречие с основни принципи на трудовото право и установения правен ред изобщо. Не липсват и празноти в правната уредба, които можеше и трябваше да бъдат преодолени.
1. Например темата за ползването на платения годишен отпуск в условията на разпространението на COVID-19 изначално пораждаше обърквания, произтичащи от неясната и разхвърляна законова уредба. В разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., и за преодоляване на последиците (според актуалната редакция на заглавието на закона), беше предвидено, че работодателите и органите по назначаване може да предоставят до една втора от платения годишен отпуск на работника или служителя и без негово съгласие. Същевременно разпоредбата на чл. 173а КТ „Ползване на отпуск при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка“ предвижда, че когато поради обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка със заповед на работодателя или със заповед на държавен орган е преустановена работата на предприятието, на част от предприятието или на отделни работници и служители, работодателят има право да предостави платения годишен отпуск на работника или служителя и без негово съгласие. Трудно може да се обясни защо двете разпоредби създават диференцирани режими за едно и също работодателско правомощие, но при различни предпоставки (в първия случай дейността на работодателя не е преустановена, а във втория трябва да е преустановена).
2. Въпреки изобилната законодателна активност в периода на извънредното положение и извънредната епидемична обстановка, конкретни отговори на много въпроси, свързани с работодателските задължения, така и не бяха дадени.
Някои от непълнотите в законовата уредба са идентифицирани отдавна в правната ни литература и може би моментът беше подходящ за преодоляването им, но това така и не се случи. Придобилата особена популярност „дистанционна работа“ поставя правни проблеми още от 2011 г., когато в Кодекса на труда бяха въведени допълнителните условия за извършване на надомна работа (нов раздел VIIIа, чл. 107б – 107ж КТ) и допълнителните условия за извършване на работа от разстояние (нов раздел VIIIб, чл. 107з – 107п КТ). В разпоредбите на чл. 107г, т. 3 и чл. 107д, т. 1 КТ в раздела за надомната работа например са преповторени общите задължения на страните по трудовото правоотношения във връзка със здравословните и безопасни условия на труд: задължението на работодателя да осигури такива условия, и на работника или служителя – да ги спазва. Как може обаче работодателят да осигури каквито и да било условия в дома на служителя? Или да осигури спазването на санитарните и противоепидемични мерки? По този наистина „специфичен“ въпрос за съжаление законът мълчи.
С обсъжданите в момента изменения в трудовото законодателство отново се засяга темата за работата от разстояние и осигуряването на здравословни и безопасни условия на труд при полагането ѝ. Като някакво криворазбрано „решение“ на този проблем законодателят изглежда ще наложи допълнителни тежести на работодателите: да събира, съхранява и обработва информация относно характеристиките на осигуреното от работника или служителя работно място за извършване на работа от разстояние. Въз основа на получената информация работодателят ще трябва да направи преценка за възможността работата да се осъществява във връзка с утвърдените в предприятието правила и нормативните изисквания по безопасност и здраве при работа. „По този начин работодателят ще може да изпълни задължението си да гарантира към датата на възникване или изменение на трудовото правоотношение работни места за извършване на работа от разстояние, които отговарят на минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд, определени в Закона за здравословни и безопасни условия на труд и в нормативните актове по прилагането му“ (из мотивите на законопроекта, обявен за обществено обсъждане на 11.08.2023 г.). Нещо повече, предвижда се и задължение на работодателя да осигурява на работещите от разстояние подходящо обучение и инструктаж по безопасност и здраве при работа в съответствие със спецификата на индивидуалното му работно място и на професията.
Казано накратко, работодателите може да се окажат натоварени с допълнителни административни задължения, чието изпълнение коства време и материален ресурс.
Заключение
Едва ли може да се даде универсална „рецепта“ за подобряване на качеството на българското трудово законодателство. Предвид състоянието му в момента, процесът ще е дълъг и много труден. Той обаче трябва да започне отнякъде и, колкото и усилия да коства това, е крайно време да бъде поставено поне началото.
Съществувалите пред годините консултативни съвети по законодателството към Народното събрание включваха в съставите си утвърдени български юристи, но практиката показа, че становища от тях рядко се изискваха, а ако все пак бяха вземани, законодателят често не се съобразяваше с тях, особено при приемане на решения по чисто политически, популистки, лобистки и други подобни подбуди. Съществуването на подобен орган би било оправдано, ако поне всеки подлежащ на гласуване законопроект задължително се внасяше за разглеждане и даване на становище от него.
Крайно време е да се преодолее и нагласата към неглижиране на обществените обсъждания, които трябва да предхождат приемането на нормативни изменения. Към момента тази процедура се провежда формално, без изразените в хода ѝ становища на заинтересованите лица и организации да имат реално отражение върху на съдържанието на обсъждания нормативен акт.
Разбира се, безусловно необходимо е да се подобри и административният капацитет на ведомствата, вносители на проекти за нормативни актове. Ако потенциалът им достига до това да внесат буквалния превод на поредната директива като проектозакон в парламента, незадоволителният краен резултат изглежда предизвестен.
Важно да се преустанови и порочната практика на „прокарване“ на съществени изменения и допълнения в законите чрез преходни и заключителни разпоредби на други нормативни актове. В последните години тази тенденция доведе до много противоречиви промени и практически затруднения, най-малкото защото адресатите на правните норми все по-трудно успяват да проследят съдържанието им. Така например с § 51 от ПЗР към ЗИД на Закона за независимия финансов одит беше отменен Указ № 1074 от 1974 г. за ограничаване заемането на отчетнически, материалноотговорни и други длъжности от осъдени лица, респ. и Наредба № 63 за прилагане на този указ загуби значението си, а по-късно беше и изрично отменена. Отново с преходните и заключителни разпоредби на други закони се променяше броят дни неплатен отпуск, който се признава за трудов и осигурителен стаж, в периода на пандемията. Неизбежно се създава впечатлението, че законодателят сякаш се опитва да състави своеобразен нормативен ребус, с който да изпита съобразителността и търпението на задължените лица.
Не липсват и „кампанийни“ законодателни активности, зад които ясно прозират цели, различни от декларираните. Скорошен пример бяха законите за изменение и допълнения на Гражданския процесуален кодекс и на Закона за медиацията, обнародвани в извънреден брой на Държавен вестник (бр. 11/02.02.2023 г.). Според мотивите им те целят подобряването на правораздавателния процес по граждански спорове, чрез засилване на ролята на медиацията, която да облекчи съдебната система от някои от делата, с които е претоварена. Защо обаче тези промени бяха гласувани кампанийно в последните дни от живота на 48-то НС едва ли може да има съмнение – ангажиментите на страната по т.нар. План за възстановяване и устойчивост включваха приемането на редица важни реформи (по-голямата част от които в крайна сметка останаха неизпълнени). Като оставим настрана този „външен“ подтик за реформи, който стои твърде далеч от осъзната и целенасочена законодателна концепция за оптимизиране на съществуващата уредба, остава същественият въпрос: може ли да се очаква, че приетите промени ще постигнат целта си и споровете действително ще започнат да се решават по-ефективно, по-бързо и по-справедливо чрез засилването на извънсъдебните способи? Достатъчно е да се припомни, че Законът за медиацията е приет през далечната 2004 г. и за близо 20 години този механизъм не се наложи достатъчно убедително в практиката. Твърде съмнително е дали и сега приетите изменения ще променят завареното положение, или – казано по-точно – дали ще спомогнат за създаване на по-голяма обществена удовлетвореност от правосъдието.
Немислимо е тук да се обхванат всички съществуващи проблеми на законодателния процес у нас, а – както беше посочено още в самото начало – това не е и целта на изложението. Ще ми се да вярвам, че самото обсъждане на очертаните проблеми или на част от тях спомага за тяхното осмисляне на обществено ниво и преодоляване на инерцията, водеща до постоянната им повторяемост. Ако всички заинтересовани лица като адресати на правните норми не повдигат ежедневно и настойчиво въпросите за тяхната ефективност, вътрешна логика и разбираемост, ще продължим да имаме некачествено законодателство, т.е. да живеем в постоянна правна несигурност.
С уважение:
доц. д-р Андрей Александров
БЕЗПЛАТНО приложение portalpravo.bg
Бъдете в крак с всички решения, предложени от специалистите.
Абонирайте се сега в бюлетина на PortalPravo.bg и получете специалния PDF "33 правни анализа от експерти"!
Подобни статии от категория Трудови правоотношения
09Апр2024
Осигурителен доход на чужденци с Единно разрешение за пребиваване и работа
от доц. д-р Андрей Александров
09 Апр 2024
28Септ2023
Липса на законодателна концепция по основополагащи въпроси в трудовото право
от доц. д-р Андрей Александров
28 Септ 2023
27Септ2023
Легални дефиниции на българското трудово законодателсво, които с нищо не допринасят за правилното разбиране на материята
от доц. д-р Андрей Александров
27 Септ 2023
26Септ2023
Трудовоправни разпоредби със съмнителна правна стойност в други закони
от доц. д-р Андрей Александров
26 Септ 2023
25Септ2023
Характерни особености в развитието на трудовото законодателство в България от последните години
от доц. д-р Андрей Александров
25 Септ 2023
21Септ2023
Плащане по ДУК и по граждански договор на едно и също лице
от проф. д-р Любка Ценова
21 Септ 2023